“四个最严”筑防食品安全这十年

（原标题：“四个最严”筑防食品安全这十年）

在中国食品安全治理的近十年里，出现频率高的有这样一句话：最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责。

党的十八大以来，“四个最严”要求为食品安全治理工作指明方向。2015年，新修订的《食品安全法》实施，建立覆盖生产、流通、服务、销售等的全过程监管制度。2013年、2018年两次机构改革之后，国家市场监督管理总局登上历史舞台，结束多头分段监管模式，提高了食品安全监管效能。全国食品安全宣传周已举办10届，将食品安全监管外延至社会共治，“营造人人关心、人人维护食品安全的良好氛围”。

中国社会科学院食品药品产业发展与监管研究中心主任张永建认为，“从实践来看，随着中国科学协调、权责明晰、覆盖全程的食品安全监管体系的建立和完善，随着食品安全管理体制机制的不断改进和提升，中国食品安全水平也在不断进步，没有发生区域性、系统性的食品安全风险，近些年国家食品安全抽检结果也在不断向好。”

“四个最严”指明方向

2015年5月，针对食品药品安全监管，“四个最严”要求首次提出。用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，加快建立科学完善的食品药品安全治理体系，严把从农田到餐桌、从实验室到医院的每一道防线。

自此，“四个最严”贯彻于中国食品安全治理的每一个环节。以2015年为例，配合新修订的《食品安全法》实施，当时的食药监部门出台《食品经营许可管理办法》《食品召回管理办法》《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》等规章，下发《食品经营许可审查通则》《食品经营许可数据库建设标准》等制度规范，初步形成食品经营监管制度新体系框架。

在横跨一二三产业链条的乳制品行业，“四个最严”体现得尤为明显。乳制品已形成完善的法规标准体系，涵盖奶牛养殖、原料奶收购、乳制品加工、质量控制、市场监督、产品销售及广告宣传等各个方面。

据国际乳品联合会中国国家委员会名誉主席、中国乳制品工业协会原理事长宋昆冈介绍，近十年来，国家卫生主管部门陆续颁布的乳品安全国家标准近80项，“特别是婴幼儿乳粉标准，是世界上要求最严、技术含量最高的标准之一”。

在“最严格的监管”方面，监管部门自2010年以来对乳制品、婴幼儿配方奶粉实施密集的质量抽检制度，对乳制品每季度全覆盖抽检一次，对婴幼儿配方乳粉实施月月抽检。2014年-2018年，108家婴幼儿奶粉企业全部接受监管部门的生产体系检查。

“史上最严”的监管举措，换来的是乳业安全最好水平。中国奶业协会的数据显示，2021年，中国生鲜乳抽检合格率为99.9%，同比持平；三聚氰胺等重点监控违禁添加物抽检合格率连续13年保持100%。乳制品总体抽检合格率99.87%，婴幼儿配方乳粉抽检合格率99.88%，在市场监管总局5大类食品安全监督抽检中合格率最高。

修订《食品安全法》重典治乱

“《食品安全法》是食品安全管理中最顶层、最重要的法律。”谈到食品安全监管的顶层设计，中国社会科学院食品药品产业发展与监管研究中心主任张永建如此总结。

中国食品安全监管法律法规可追溯到1965年国务院批准试行的《食品卫生管理试行条例》。1983年，《食品卫生法（试行）》颁发。2006年，修订《食品卫生法》列入年度立法计划，后改为制订《食品安全法》。2009年，《食品安全法》通过，《食品卫生法》废止，中国食品安全由重在外部监管转向全程监督。2013年10月，《食品安全法》在实施4年后迎来首次“大修”，国务院法制办公开征求意见。

2015年10月1日，新修订的《食品安全法》正式实施，被称为“史上最严”，建立了覆盖食品生产、流通、餐饮服务、食用农产品销售等环节的全过程监管制度，明确了特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方乳粉的产品配方实行注册制度，强化互联网食品交易监管，规范保健食品标签不得涉及预防治疗功能，生产经营转基因食品应按规定标示，从民事和刑事等方面强化了对食品安全违法行为的惩处力度。

原国家质检总局总工程师、北京大学法治与社会发展研究院高级研究员刘兆彬是《食品安全法》起草小组成员之一，他说2015年修订的《食品安全法》从原先104条追加到154条，对其中70%的条文进行了改动，进一步理顺了中国食品安全监管的体制与制度框架，尤其进一步理顺了监管职能，加大对违反食品安全法行为的处罚力度，明确规定违法金额在1万元以上的可处以15倍-30倍的罚款。

“中国首部《食品安全法》实施以来，在不长的时间内经历了多次修改和完善，这在中国法制建设中是不多见的，充分说明了党和政府对食品安全问题的高度重视。”张永建认为，《食品安全法》要求食品安全实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度，整体上促进了中国食品安全监管能力和水平的进步。

两次机构改革提升食安监管效能

《食品安全法》修订，离不开国务院机构改革这一大背景。

2013年3月，国务院启动机构改革，对食品安全监管体制作出重大调整，组建国家食品药品监督管理总局，终结了过去生产、流通、消费环节“九龙治水”的分段监管模式，改为统一管理。

中国人民大学法学院教授王贵松当时接受新京报采访时认为，修订《食品安全法》的直接动机是2013年的机构调整，“新的食品监管机制应该用法律条文确定下来”。

党的十九大报告提出实施食品安全战略，让人民吃得放心。2018年，中国食品安全治理又迎来新一轮机构改革——组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构，不再保留国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局，“大力推进综合执法机构机制改革，着力解决多头多层重复执法问题”。

中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部教授胡颖廉在2020年3月发表的《国家治理现代化中的食品安全：起点、体系和任务》中分析称，2018年机构改革以优化协同高效为重要原则，注重科学划分纵向事权。改革后，高风险的特殊食品如婴幼儿配方乳粉、特殊医学用途食品、保健食品等注册，由国家市场监督管理总局负责，并承担监督检查制度、重大违法案件查处、全国性抽样检验计划等具有风险跨区域的工作。与此同时，承认本地化监管的资源和信息优势，具体许可、检查、处罚工作由省级及以下市场监管部门承担，尤其是食品“三小”（小作坊、小餐饮、小摊贩）的日常监管交由乡镇街道承担，并通过购买专业第三方服务提升监管靶向性和震慑力。

胡颖廉认为，过去很长时间，中国食品安全卫生监管模式是质监、工商、食药监、卫生等部门分段负责，尽管有利于提升监管专业性，但越来越不适应食品产业链一体化趋势。党的十八大之后的一系列机构和体制改革，解决了“碎片化”监管模式的弊端，尤其是市场监管综合执法改革，更是秉承大市场、大监管、大服务理念，提升整体治理效能。

张永建认为，中国对食品安全管理体制机制的认识和实践，是一个不断探索和完善的过程。例如，2004年国务院印发《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》，提出“分段监管为主，品种监管为辅”，在当时环境下对于明晰各相关部门的职责和职能具有重要意义。为进一步整合并提升监管效率，中国此后对食品安全监管体制进行了一系列改革：2013年成立国家食品药品监督管理总局，2018年成立国家市场监督管理总局，努力解决食品安全管理过程中的“碎片化”问题。

食品专项行动重拳出击治乱象

两次机构改革结束食品安全监管“多龙治水”局面，各部门在整治各类食品乱象的过程中高效协作，这在多次市场专项整治行动中体现得尤为明显。

2019年1月9日，国家市场监管总局、公安部、农业农村部、国家卫生健康委、国家药监局、国家网信办等13部门联合开展整治保健市场乱象“百日行动”。截至2019年4月，全国出动执法人员274.1万人次，捣毁制假售假窝点465个。全国共立案21152件、案值130.02亿元、罚没款6.64亿元，为消费者挽回经济损失1.23亿元。

此后，市场监管总局针对固体饮料冒充特殊食品问题加大监管力度。2019年5月13日，新京报在北京调查发现宁波特壹食品有限公司、青岛金大洋乳业有限公司将固体饮料以具有一定功能性质的“配方粉”形式出售，宣称能解决婴幼儿过敏等问题。对此，市场监管总局要求各地针对企业名称含有“生物”“医药”“科技”“保健”“高新技术”等字样的，产品易误导消费者与特殊食品混淆的普通食品生产企业加强监管。

2020年5月14日，市场监管总局再次下发《关于开展固体饮料、压片糖果、代用茶等食品专项整治的通知》，打击非法添加、虚假宣传、违规销售等违法违规行为。2021年12月24日，市场监管总局下发《关于加强固体饮料质量安全监管的公告》，要求固体饮料产品需标示产品不能代替特殊食品作为警示信息。

针对事关未成年人健康的“五毛食品”“网红食品”“校园食品”，监管部门多次重拳出击。2018年4月，市场监管总局发布《关于开展校园及周边“五毛食品”整治工作的通知》，要求取缔无证生产“五毛食品”的黑作坊。2019年2月，国家卫健委、市场监管总局、教育部联合下发《学校食品安全与营养健康管理规定》，实施学校食品安全校长（园长）负责制。2022年1月，市场监管总局、教育部、公安部联合下发通知，要求全面治理向未成年人无底线营销色情低俗食品现象。

除各类食品安全专项行动外，近几年食安治理已延伸到规范过度包装，反食品浪费，遏制天价月饼、“食金之风”等细分层面。2021年8月10日，市场监管总局发布《限制商品过度包装要求食品和化妆品》新国标。2022年5月26日，市场监管总局公布《限制商品过度包装要求食品和化妆品》国家标准第1号修改单，针对月饼、粽子类产品专门设置过度包装限制性条款。2022年6月，国家发改委、工信部、商务部、市场监管总局联合发布《关于遏制“天价”月饼、促进行业健康发展的公告》，对单价超过500元的盒装月饼从严监管。

食品安全宣传周推动食安共治

谈及过去十年中国食品安全水平的提升，很多受访企业都提到了政府、企业、消费者、行业协会等社会各方在食安共治方面作出的努力。

伊利集团执行总裁刘春喜认为，乳业是食品安全的代表性产业，对原料、加工、存储、运输、销售等各环节的安全要求较高。近十年来，中国乳业综合生产能力稳居世界第三位，全球影响力正在与日俱增。“总体来说，中国乳品安全取得显著成绩，既是党中央、国务院对食品安全工作作出重大部署的体现，也是全社会和全体乳业人共同努力的结果。”

为面向全社会开展食品安全宣传教育，国务院食品安全委员会办公室从2011年开始，牵头组织全国性的大型宣传活动——全国食品安全宣传周，每年6月举办。这也成为中国食品安全领域规格最高、涉及面最广的主题宣传活动，营造人人参与、社会共治食品安全的氛围，并且有针对性地普及食品安全法律和知识。

从2011年首次启动，截至2021年，全国食品安全宣传周活动已举办10届。胡颖廉在上述文章中提出，修订后的《食品安全法》将“社会共治”作为食品安全工作的原则之一。监管部门不可能也没必要包揽风险研判、信息发布、日常监管、行政处罚、应急响应的全链条工作。“因此我们需要一个兼具活力和秩序的社会，亟须法制化、专业化、智能化的社会治理，这是真正内生、自发的力量，并已经在现实中得到证实。”

记者：郭铁